“Eppur si muove”. La pianificazione urbanistica e la “teoria del calabrone”

Proponiamo un estratto da "Governo locale e pianificazione territoriale", a cura di Carlo Gelosi e Simona Totaforti (Franco Angeli, 2012). Il volume analizza le politiche di governance territoriale e le dinamiche di trasformazione degli spazi urbani in cinque città italiane: Torino, Venezia, Roma, Reggio Calabria, Catania.

“Analizzando l’anatomia di quest’insetto gli studiosi di scienze naturali hanno affermato, tutti d’accordo, ch’esso non può volare. Pesa troppo, ha le ali troppo piccole e deboli. Eppure, smentendo gli studiosi d’ogni specie, il calabrone vola” [1].
Con queste parole, all’inizio degli anni ’60, un giovane Eugenio Scalfari introduceva nel dibattito pubblico un tòpos retorico destinato ad avere una duratura fortuna: la “teoria del calabrone”, ovvero la concettualizzazione di una realtà effettuale che si verifica e si perpetua a dispetto di ogni evidenza scientifica.

Nell’Italia perennemente in crisi almeno dell’ultimo mezzo secolo, ormai da tempo percepita all’estero come “the sick man of Europe” [2], diverse sono le manifestazione del vivere civile cui la teoria si attaglia a perfezione (ed in relazione alle quali infatti viene spesso evocata). Più nello specifico, è proprio l’universo delle istituzioni amministrative quello che evidenzia paradossali ed estenuate sopravvivenze di organismi e funzioni che contraddicono, nel loro essere e nel loro operare, qualsiasi minima regola di scienza sociale; ma che, nondimeno, a dispetto di ogni evidenza continuano ad esistere e a realizzarsi.
La pianificazione urbanistica rappresenta uno di quei fenomeni amministrativi che meglio si presta ad evocare la “teoria del calabrone”.

Manifestazione paradigmatica della funzione programmatoria pubblica, essa ne ha rappresentato uno dei casi più risalenti, e ad un tempo uno dei meno discussi, perfino nelle ricorrenti fasi di affermazione delle vulgate più oltranzisticamente anticostruttiviste. E come tale, da questo punto di vista generalissimo, essa è andata incontro alle significative evoluzioni che, più in generale, questa categoria funzionale ha subito, dapprima nel passaggio dallo “Stato minimo” ottocentesco allo “Stato del benessere” novecentesco, e in seguito in quello, ben altrimenti pregnante, dallo Stato del fordismo a quello del postfordismo.

Alle origini dello “Stato borghese” la pianificazione urbanistica nasce, infatti, come manifestazione di potestà pubblica autoritativa, ovvero come residuo di autoritarismo da dispotismo premoderno, traghettato nella modernità (assieme a non pochi altri) nelle forme di un dirigismo di matrice giacobina. Per quasi un secolo essa evolve poi, progressivamente, nel senso di una maggiore partecipazione degli attori sociali, con la maturazione crescente di strumenti di difesa degli interessi individuali di matrice liberale. Ripiega poi nuovamente verso forme di centralizzazione autoritativa, in conseguenza delle crescenti necessità pianificatorie dello Stato interventista e keynesiano, impostosi in tutto il mondo occidentale (seppure in forme ben diverse alle diverse latitudini) dopo la Grande Crisi del 1929 (ed a causa di una delle ricorrenti crisi di fiducia nelle virtù delle decisioni collettive decentrate e non dirigiste). Torna però, già negli ultimi decenni del secolo scorso, a riaprirsi a moduli in diversa misura partecipativi (e, come si illustrerà, in forme sempre più ampie e ambiziose negli anni più recenti) [3].

Proprio in ragione della sua appartenenza alla famiglia delle funzioni pubbliche programmatorie, la pianificazione urbanistica ha sempre risentito, nella storia amministrativa, delle contraddizioni e delle debolezze di cui, più in generale, ha risentito quell’intera famiglia, specialmente a partire dall’affermazione di quella “ideologia del ‘900” acutamente descritta da Norberto Bobbio: “un certo spiritualismo di maniera, ora speculativo, ora soltanto retorico e pedagogico, che scomunica, dovunque appaiano, positivismo, empirismo, materialismo, utilitarismo, come filosofie volgari, anguste, mercantili, spurie” [4].

Nell’Italia del “centralismo debole” [5], essa ha sempre oscillato, senza risolversi, tra velleità dirigistiche, insofferenze deregolamentative e suggestioni partecipative. Si è perciò dibattuta tra costruzioni teoriche autoritative e pratiche consociative, senza mai ispirarsi decisamente, per un congruo periodo, a nessuna delle due opposte impostazioni cui qualsiasi attività programmatoria pubblica può ispirarsi: un dirigismo giacobino o un deliberativismo liberale. Essa si è ridotta perciò, troppo spesso, in una ipocrita copertura di negoziati informali, non trasparenti e non inclusivi, tra i soli interessi “forti”, mascherati dalla retorica pubblica e dalla formalità provvedimentale del potere amministrativo unilaterale [6].

Da questo punto di vista, un’opera cinematografica come “Le mani sulla città” di Francesco Rosi del 1963, con la sua celebre didascalia (“I personaggi e i fatti sono immaginari, ma autentica è la realtà che li produce”), vale quanto un trattato di sociologia.

Non è, probabilmente, esagerato attribuire questa incessante altalena alla fortuna intellettuale che nel nostro paese hanno sempre avuto (e continuano ad avere), in generale, i modelli teorici “a razionalità assoluta” rispetto a quelli “a razionalità limitata” [7], in ragione del costume intellettuale nazionale, mirabilmente descritto da Bobbio con le parole dianzi citate: la pianificazione integrale o il liberismo intransigente, lo “Stato” o il “Mercato”, il Leviatano burocratico o il laissez faire più ingenuo, come idola assoluti.

In campo urbanistico anche alcuni contributi più o meno recenti confermano quanto simili estremizzazioni siano dure a morire. L’idea che la pianificazione urbanistica debba essere dirigista o non essere è emersa in un interessante dibattito [8] attorno alle riflessione che l’ex vicesindaco di Roma, Walter Tocci, ha sviluppato sulla sua esperienza (e sul fallimento di una ben precisa illusione di ridisegnare la città a partire dal ruolo dei trasporti pubblici [9]). Tutto al contrario, un fortunato volume di Stefano Moroni ha oltranzisticamente riattualizzato l’idea di una urbanistica affidata al solo spontaneismo della più dogmatica deregulation [10]. Ad entrambi ha riposto in maniera perspicua Pierfranco Pellizzetti, osservando come le modalità moderne (e vincenti) della pianificazione del territorio siano lontanissime dal vecchio dirigismo top down come dalle sirene di un neoliberismo rapidamente invecchiato [11].

È paradossale la persistenza di simili atteggiamenti intellettuali deterministici in un paese nel quale la cultura riformista ha intuito e concettualizzato ben prima di quanto accaduto altrove l’evoluzione della programmazione verso forme variamente “deboli”, partecipate, reticolari, bottom up, ispirate proprio a modelli “a razionalità limitata”, di cui è ormai incontestabile la superiorità tanto teorica che pratica. Sovviene tra le altre e prima delle altre una brillante pagina degli anni ’70 del ‘900 di Giorgio Ruffolo, nella quale veniva apertamente ripudiata ogni “pianificazione amministrativa centralizzata”, che in “so
cietà industriali avanzate […] diventa una camicia di forza”, a favore di “un modello decentrato, nel quale la coerenza sia assicurata dalla rapidità e dall’efficienza del sistema di comunicazioni: un’organizzazione reticolare e cooperativa; non piramidale e gerarchica” [12].

A dispetto della precoce intuizione, ad opera di minoranze illuminate, della possibilità di una “pianificazione liberale” [13], la nostra cultura resta, insomma, in maggioranza attaccata a visioni dogmatiche e assolutizzate del problema della programmazione; e di quella urbanistica in primo luogo. Su questi limiti culturali è andata per di più a incidere, nella nostra storia amministrativa, una pesante immaturità organizzativa delle amministrazioni pubbliche impegnate nella programmazione urbanistica; riflesso, quest’ultima, di un più generale ritardo rispetto a quello che si è definito in altra sede il “fattore O” [14], che ha pesantemente condizionato, nell’intera storia unitaria, il rendimento complessivo del sistema-paese, sia nella sua componente d’impresa sia nella sua componente amministrativa.

S’intende; non che siano mancati, nei decenni, momenti di migliore utilizzo della funzione di pianificazione urbanistica e casi felici, e perfino esemplari, di esplicazione del relativo potere. Ma nella media il rendimento di questi processi è rimasto largamente insoddisfacente ed ha condizionato pesantemente, specie nelle realtà medio-grandi, la crescita e la modernizzazione degli agglomerati urbani, con pesanti ricadute sulla qualità della vita degli abitanti.
E ciò, anche al di là dello specifico tematico, per un intreccio di inadeguatezze organizzative e culturali di diversi attori del sistema amministrativo, che si sono sommate potenziando, nel tempo, il loro influsso negativo sul rendimento della funzione.

NOTE

[1] E. Scalfari, Introduzione a Id., Rapporto sul neocapitalismo in Italia, Laterza, Bari 1961, p. 7.
[2] Italy. The real sick man of Europe, in The Economist, 19.5.2005.
[3] Sul punto, in termini chiarissimi seppure volutamente elementari, cfr. M. S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano 1981, pp. 621 ss, nonché il più recente S. Cassese, Le basi del diritto amministrativo, Einaudi, Torino 1989, p. 265 ss.
[4] N. Bobbio, Profilo ideologico del Novecento italiano, Einaudi, Torino 1986, p. 4.
[5] È la convincente concettualizzazione di R. Romanelli, Centralismo e autonomie, in Id. (cur.), Storia dello Stato italiano dall’Unità ad oggi, Donzelli, Roma 1995, pp. 125 ss.
[6] E. Trusiani, Orientarsi nell’urbanistica, Carocci, Roma 2008, pp. 23 ss.
[7] La dicotomia rimanda al pensiero di H. Simon, Il comportamento amministrativo, il Mulino, Bologna 1967.
[8] “Avanti c’è posto”. Sviluppo urbano e trasporti pubblici a Roma nell’ultimo secolo. Sul volume di Tocci Insolera Morandi, dibattito in redazione, in Queste istituzioni, 2009, n. 154, pp. 1 ss ed in particolare p. 6.
[9] W. Tocci, I. Insolera e D. Morandi, Avanti c’è posto. Storie e progetti del trasporto pubblico a Roma, Donzelli, Roma 2008.
[10] S. Moroni, La città del liberalismo attivo, CittàStudi, Novara 2007.
[11] P. Pellizzeti, Urbanistica sciacquata nel Lambro, in Critica liberale, 2008, n. 150, pp. 96 ss.
[12] G. Ruffolo, Strutture delle istituzioni e sviluppo democratico. Il nodo della pubblica amministrazione, in AA. VV., Il governo democratico dell’economia, De Donato, Bari 1976, pp. 209 ss; il virgolettato è a p. 220.
[13] L’espressione cita esplicitamente E. Rossi, Il dirigismo liberale, in Il Mondo, 8.6.1954, ora in G. Carocci (cur.), “Il Mondo”. Antologia di una rivista scomoda, Roma, Ed. Riuniti, 1997, pp. 42 ss.
[14] P. Pellizzetti e G. Vetritto, Italia disorganizzata. Incapaci cronici in un mondo complesso, Dedalo, Bari 2006.

(4 luglio 2012)

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